Odmowa podpisania umowy z wykonawcą w przetargu

Brak podpisania umowy z wykonawcą a „odstąpienie”

W opisanej sytuacji najpierw trzeba rozróżnić dwa pojęcia. Jeżeli umowa nie została jeszcze podpisana, zamawiający co do zasady nie „odstępuje od umowy”, bo umowa jeszcze nie istnieje. Prawidłowo należy analizować, czy wykonawca wybrany w postępowaniu uchyla się od zawarcia umowy, nie wnosi zabezpieczenia należytego wykonania umowy albo nie wykonuje czynności wymaganych przed podpisaniem kontraktu.

Odstąpienie od umowy dotyczy natomiast sytuacji, w której umowa została już zawarta. W zamówieniach publicznych jest to odrębny mechanizm, obecnie uregulowany przede wszystkim w art. 456 Prawa zamówień publicznych.

Jeżeli problem dotyczy dokumentów, harmonogramu, wykazu osób, polis, pełnomocnictw albo zabezpieczenia, decydujące znaczenie ma treść SWZ, projektowanych postanowień umowy oraz wezwania skierowanego do wykonawcy. Zamawiający powinien móc wykazać, że dokumenty były rzeczywiście wymagane, termin był jasny, a wykonawca znał skutki braku reakcji.

Kiedy wykonawca uchyla się od zawarcia umowy?

Uchylanie się od zawarcia umowy nie musi polegać wyłącznie na pisemnej odmowie podpisu. Może wynikać także z zachowania wykonawcy, na przykład uporczywego niestawiania się na podpisanie umowy, odmowy wniesienia zabezpieczenia, braku kontaktu albo nieprzedłożenia dokumentów niezbędnych do podpisania umowy, jeżeli okoliczności wskazują na brak zamiaru zawarcia kontraktu.

Nie każdy brak natychmiastowego podpisu będzie jednak uchylaniem się. Jeżeli wykonawca prosi o techniczne doprecyzowanie terminu, wskazuje realną przeszkodę organizacyjną albo składa dokumenty z niewielkim opóźnieniem, zamawiający powinien ocenić sprawę ostrożnie. Zbyt pochopne uznanie, że wykonawca uchyla się od zawarcia umowy, może narazić zamawiającego na zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej podkreśla się, że „uchylanie się” oznacza zachowanie świadczące o bezpodstawnej odmowie zawarcia umowy, wyrażone wprost albo przez okoliczności ujawniające wolę wykonawcy. Tak wskazano m.in. w wyroku KIO z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt KIO 288/14.

Co może zrobić zamawiający po uchylaniu się wykonawcy?

Aktualnie podstawowe znaczenie ma art. 263 Prawa zamówień publicznych. Jeżeli wykonawca, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, uchyla się od zawarcia umowy albo nie wnosi wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, zamawiający może dokonać ponownego badania i oceny ofert spośród ofert pozostałych wykonawców albo unieważnić postępowanie.

To ważna różnica wobec starszych regulacji. Obecnie nie należy opisywać tej czynności jako prostego, automatycznego „wyboru kolejnego oferenta bez ponownego badania i oceny”. Zamawiający powinien sprawdzić, czy pozostałe oferty nadal mogą być oceniane, czy wykonawcy spełniają warunki, czy nie zachodzą podstawy wykluczenia oraz czy nie występują przesłanki unieważnienia postępowania.

Jeżeli problem polega wyłącznie na wątpliwości co do jakości wykonania usługi, ale oferta jest zgodna z SWZ, wykonawca nie podlega wykluczeniu, a zamawiający nie przewidział dodatkowych warunków zawarcia umowy, sama subiektywna obawa nie uzasadnia rezygnacji z podpisania umowy. Zamawiający jest związany wynikiem postępowania i kryteriami oceny ofert, które sam określił.

Brak dokumentów po wyborze oferty

Jeżeli zamawiający wymagał od wybranego wykonawcy określonych dokumentów przed zawarciem umowy, powinien najpierw ustalić, jaki jest charakter tych dokumentów. Inaczej ocenia się dokumenty składane na etapie badania ofert, a inaczej dokumenty organizacyjne potrzebne do podpisania lub rozpoczęcia realizacji umowy.

Jeżeli dokumenty były podmiotowymi albo przedmiotowymi środkami dowodowymi wymaganymi w toku postępowania, zastosowanie mogą mieć przepisy dotyczące wezwań do ich złożenia, poprawienia lub uzupełnienia. Jeżeli natomiast chodzi o dokumenty wymagane dopiero przed podpisaniem umowy, np. harmonogram, zabezpieczenie, dane osób do kontaktu albo dokumenty potwierdzające gotowość realizacji świadczenia, ich brak może w konkretnych okolicznościach potwierdzać uchylanie się od zawarcia umowy.

Dla bezpieczeństwa zamawiający powinien skierować do wykonawcy jednoznaczne wezwanie, wyznaczyć realny termin, wskazać podstawę wymagania oraz uprzedzić, że brak wykonania wezwania może zostać potraktowany jako uchylanie się od zawarcia umowy. Taka dokumentacja ma duże znaczenie w razie sporu.

Czy trzeba wyznaczać dodatkowy termin?

Prawo zamówień publicznych nie przewiduje jednego uniwersalnego „terminu odczekania” po każdym braku podpisu umowy. Termin powinien wynikać z dokumentów zamówienia, zaproszenia do podpisania umowy, wezwania zamawiającego albo okoliczności konkretnej sprawy.

W praktyce bezpieczne jest wyznaczenie wykonawcy ostatniego, krótkiego terminu na podpisanie umowy lub złożenie brakujących dokumentów, szczególnie gdy wcześniejsza korespondencja nie była jednoznaczna. Wezwanie powinno być doręczone w sposób pozwalający wykazać, kiedy wykonawca mógł się z nim zapoznać.

Jeżeli wykonawca wprost odmawia podpisania umowy, nie wnosi wymaganego zabezpieczenia albo jednoznacznie informuje, że nie będzie realizował zamówienia, dalsze oczekiwanie zwykle nie jest konieczne. Nadal jednak zamawiający powinien udokumentować podstawę swojej decyzji.

Wadium i zabezpieczenie należytego wykonania umowy

Jeżeli w postępowaniu wymagano wadium, odmowa podpisania umowy przez wybranego wykonawcę, brak wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy albo niemożliwość zawarcia umowy z przyczyn leżących po stronie wykonawcy mogą prowadzić do zatrzymania wadium na podstawie art. 98 ust. 6 Prawa zamówień publicznych.

Zatrzymanie wadium nie powinno być jednak automatyczne w każdej sytuacji opóźnienia. Zamawiający powinien wykazać, że zaistniała konkretna przesłanka ustawowa oraz że przyczyna leży po stronie wykonawcy. W razie sporu wykonawca może kwestionować zasadność zatrzymania wadium.

Brak wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy jest wprost wymieniony w art. 263 PZP jako sytuacja pozwalająca zamawiającemu przejść do ponownego badania i oceny pozostałych ofert albo unieważnić postępowanie.

Odstąpienie od umowy już zawartej

Jeżeli umowa została już podpisana, zastosowanie mają inne zasady. Prawo zamówień publicznych przewiduje możliwość odstąpienia od umowy m.in. w razie istotnej zmiany okoliczności powodującej, że wykonanie umowy nie leży w interesie publicznym, czego nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, albo gdy dalsze wykonywanie umowy może zagrozić podstawowemu interesowi bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwu publicznemu.

W takim przypadku zamawiający powinien złożyć oświadczenie o odstąpieniu w terminie 30 dni od powzięcia wiadomości o okolicznościach uzasadniających odstąpienie. Termin ten ma charakter rygorystyczny i powinien być liczony od momentu, w którym zamawiający dowiedział się o zdarzeniach uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia.

Nie jest to jednak narzędzie do naprawiania błędów w ocenie ofert ani do rezygnacji z wykonawcy tylko dlatego, że po wyborze pojawiły się wątpliwości co do jakości realizacji. Zmiana okoliczności musi być istotna, obiektywna i wykraczać poza zwykłe ryzyko kontraktowe.

FAQ

Czy zamawiający może nie podpisać umowy, bo stracił zaufanie do wykonawcy?

Nie wystarczy ogólna utrata zaufania. Zamawiający musi mieć podstawę w przepisach lub dokumentach zamówienia, np. uchylanie się wykonawcy od zawarcia umowy, brak zabezpieczenia, brak wymaganych dokumentów albo inną ustawową przesłankę.

Czy po odmowie podpisania umowy można od razu wybrać drugiego wykonawcę?

Nie należy traktować tego jako automatycznego wyboru drugiej oferty. Zgodnie z art. 263 PZP zamawiający może dokonać ponownego badania i oceny ofert pozostałych wykonawców albo unieważnić postępowanie.

Czy brak harmonogramu może oznaczać uchylanie się od podpisania umowy?

Tak, ale zależy to od dokumentów zamówienia i okoliczności. Jeżeli harmonogram był wymagany przed zawarciem umowy, wykonawca znał termin i skutki braku złożenia, a mimo to nie reaguje, może to przemawiać za uchylaniem się od zawarcia umowy.

Czy zamawiający musi zatrzymać wadium?

Zamawiający może zatrzymać wadium tylko wtedy, gdy zachodzi ustawowa przesłanka, np. odmowa podpisania umowy, brak zabezpieczenia należytego wykonania umowy albo niemożliwość zawarcia umowy z przyczyn leżących po stronie wykonawcy. Każdorazowo trzeba ocenić konkretny stan faktyczny.

Czy odstąpienie od umowy po jej podpisaniu ma taki sam skutek jak odmowa podpisania?

Nie. Odmowa podpisania dotyczy etapu przed zawarciem umowy i może prowadzić do zastosowania art. 263 PZP. Odstąpienie dotyczy umowy już zawartej i wymaga spełnienia odrębnych przesłanek, w szczególności z art. 456 PZP.

Podsumowanie

Zamawiający może zareagować na brak współpracy wybranego wykonawcy, ale powinien najpierw precyzyjnie ustalić, czy doszło do uchylania się od zawarcia umowy. Kluczowe są: treść SWZ, wymagania przed podpisaniem umowy, korespondencja z wykonawcą, wyznaczone terminy oraz możliwość wykazania, że przyczyna braku zawarcia umowy leży po stronie wykonawcy.

Jeżeli przesłanki są spełnione, zamawiający może skorzystać z art. 263 PZP i ponownie zbadać oraz ocenić pozostałe oferty albo unieważnić postępowanie. Jeżeli umowa została już podpisana, należy rozważać nie odmowę podpisania, lecz odstąpienie od umowy na zasadach przewidzianych w PZP i w samej umowie.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz.U. 2019 poz. 2019, z późn. zm.
2. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93, z późn. zm.
3. Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt KIO 288/14

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.